TÜRKİYE’DE ÇEVRE HAKKININ DURUMU

Optik ve Optometri (10)'da yayımlanan bir yazım

Çağımızda çevre sorunları küreselden mahalliye her ölçekte, kutuplardan arka bahçemize her noktada karşımıza çıkıyor artık.  Eskiden gelecek nesillere bırakacağımız miras için endişelenmemiz gerektiği yazılır çizilirdi.  Artık önümüzdeki yıllarda maruz kalacağımız sıkıntılar için kaygı duymaya başladık.  Yazlar yine susuz mu geçecek?  Yeni hastalıklar ortaya çıkmaya devam eder mi?  Pazardan, marketten aldığımız gıda maddeleri, içtiğimiz sular gerçekten sağlıklı mı?  Bunlar ve benzer soruların hayatımızda giderek daha önemli bir rol oynadığı ortada.

 Kısacası çevre sorunları bir avuç uzman ve eylemcinin gündemi olmaktan çıkıp geniş kitlelerin derdi haline gelmiş durumda.  Çevre sorunlarına karşı alınacak önlemler, geliştirilecek çözümler de öyle.  Vatandaşların kamudan bu yönde taleplerde bulunması, çevre söz konusu olduğunda gerekirse mahkemelere başvurması doğal karşılanmanın ötesinde haklı bulunuyor, halkın genelinden destek görüyor.

 Nitekim çevre artık dünya genelinde bir insan hakkı olarak kabul ediliyor.  İnsanların sağlıklı bir çevrede yaşama hakkı olduğu ve bu amaçla belirli eylemlerde bulunabileceği gerek doktrinde gerekse de pozitif hukukta yer etmiş bulunuyor.

 Gel gelelim nasıl çevre sorunlarına karşı her zaman gerekli önlemler alınmıyorsa çevre hakkı da her zaman tam olarak hayata geçmiyor, geçirilmiyor.  Özellikle Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde.

 Dolayısıyla ülkemizde çevre hakkının durumunun tespit edilmesi önem taşıyor.  Ancak öncelikle dünyadaki durumu ortaya koymak gerekiyor ki bir karşılaştırma yapmak mümkün olsun.  Optik ve Optometri’nin geçtiğimiz sayılarında bu amaçla çevre hakkının tarihsel gelişimini gözden geçirdik ve konuyla ilgili akdedilmiş en kapsamlı uluslararası sözleşme olan, bu nedenle uluslararası düzlemde varılan gelişmeyi en iyi yansıtan belge olarak kabul ettiğimiz Birleşmiş Milletler Avrupa Ekonomik Komisyonu’nun Aarhus Sözleşmesi’ni inceledik.  Bu yazımızda Türkiye’de çevre hakkıyla ilgili yürürlükte bulunan düzenlemeleri Aarhus Sözleşmesi’nin ilgili hükümleriyle mukayese ederek incelememizi tamamlayacağız. 

 Kısa Bir Hatırlatma

 Devam etmeden önce çevre hakkı ve Aarhus Sözleşmesi’ne ilişkin kısa bir hatırlatma yapmak yerinde olacak.  Ne de olsa tüm okuyucularımızın dönüp eski sayıları karıştırması mümkün değil.

 Çevre hakkına özgül şekilde değinen ilk uluslararası hukuk metni 1972 Birleşmiş Milletler İnsan Çevresi Konferansı sonucunda kabul edilen Stokholm Bildirgesi.  1992 Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı’nda kabul edilen Rio Bildirgesi ise çevreye ilişkin usuli hakları, yani çevre için hakları ortaya koyan metin.  Bunlar (1) bilgi edinme hakkı, (2) katılım hakkı ve (3) başvuru hakkı olarak belirlenmiş, böylelikle çevre hakkı kavramının altı doldurulmuş Rio’da.

 Aarhus Sözleşmesi çevre hakkına yer veren uluslararası antlaşmalar arasından kapsamının genişliği ile ayrılıyor:  Aarhus hem çevreye ilişkin usuli hakların tamamına yer veriyor hem de tüm çevre sorunlarını kapsıyor.  Zira Aarhus’un yegane amacı çevre hakkının taraf ülkelerde tesis edilmesi.  Avrupa Birliği’nin – artık rafa kalkmış bulunan – faaliyet alanları ile kurulan bir analoji aracılığıyla çevre hakkının üç unsuru Sözleşme’nin “üç sütunu” olarak anılmakta.  30 Ekim 2001 tarihinde yürürlüğe giren Sözleşme’nin hali hazırda Avrupa Birliği dahil 44 tarafı bulunuyor.

 Türkiye ve Aarhus

 Türkiye Birleşmiş Milletler Sistemi kapsamında bir Avrupa ülkesi olarak kabul ediliyor.  Dolayısıyla Birleşmiş Milletler Avrupa Ekonomik Komisyonu’nun üyesi.  Ancak ülkemiz Aarhus Sözleşmesi’nin ne tarafı ne de imzacısı.

 Bunun nedeni ülkemizin çevre hakkına karşı olması değil.  Tam tersine aşağıda göreceğimiz üzere çevre hakkı 1982 Anayasası’nda (bile) yerini bulan bir kavram.  Türkiye’nin Aarhus Sözleşmesi’ne ilişkin çekincesi dış politikadan kaynaklanıyor.

 Şöyle ki Sözleşme’nin 19/3’üncü maddesi Birleşmiş Milletler’in herhangi bir üyesinin antlaşmaya taraf olabilmesine imkan tanıyor.  Yani Aarhus’un coğrafi kapsamı Avrupa bölgesi ile sınırlı değil.  Sözleşme’de yer alan 3/9’uncu madde ise tarafların çevre hakkının bilgi edinme boyutu konusunda vatandaşlık, milliyet veya ikamet yeri açısından ayrımcılık yapmasını yasaklıyor.

 Dışişleri Bakanlığı işte bu iki hüküm arasında bir köprü kurarak Aarhus Sözleşmesi’nin Orta Doğu bölgesinde komşularıyla sınır aşan sular konusunda yaşadığı anlaşmazlıklar çerçevesinde menfaatleri aleyhine kullanılabileceğini değerlendiriyor.  Aynı nedenden dolayı 1991 Sınırötesi Bağlamda Çevre Etki Değerlendirmesine dair Espoo Sözleşmesi’ne taraf olmaktan ve Avrupa Birliği müktesebatının Su Çerçeve Direktifi gibi bazı unsurlarını tam olarak üstlenmekten imtina ediyor.  Dışişleri Bakanlığı’na göre Aarhus Sözleşmesi’nin ancak Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne üyeliği aşamasında üstlenilmesi mümkün.  Bunun nedeni Sözleşme’nin aynı zamanda Avrupa Birliği müktesebatının bir parçasını oluşturması ve Türkiye’nin Birlik’e katılım süreci doğrultusunda üstlenmesi gereken mevzuatlar arasında yer alması.

 Türkiye’nin Aarhus Sözleşmesi’ne ilişkin uzak bir ihtimale dayanan bu tutumunun Sözleşme’nin içerdiği teminatlar, uluslararası hukukta yer alan araçlar ve Orta Doğu bölgesinin gerçekleri karşısında isabetli olmadığı açık.

 Tabi madem Anayasa’da çevre hakkı yer alıyor, Türkiye’nin Aarhus’a taraf olmasına ne gerek var diye düşünmek mümkün.  Bakalım gerçekten öyle mi?

 Karşılaştırma Zamanı:  Bilgi Edinme

 Anayasa’nın “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56’ncı maddesine göre “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir.  Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.”  Görüldüğü üzere Anayasa’da çevre hakkına çevreye hak olarak yer verilmekted.  Türk hukukunda çevre için haklar ise muhtelif mevzuata dağılmış bulunuyor.  Bunların başında 5491 sayılı Kanun’la değişik 2872 sayılı Çevre Kanunu gelmekte.

 Aarhus Sözleşmesi’nin birinci sütununu oluşturan bilgi edinme hakkı Çevre Kanunu’nun 30/2’nci maddesinde düzenleniyor:  “Herkes, 9/10/2003 tarihli ve 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu kapsamında çevreye ilişkin bilgilere ulaşma hakkına sahiptir.  Ancak, açıklanması halinde üreme alanları, nadir türler gibi çevresel değerlere zarar verecek bilgilere ilişkin talepler de bu Kanun kapsamında reddedilebilir.”  Kanun 2’nci maddesinde çevreye ilişkin bilgi “su, hava, toprak, bitki ve hayvan varlığı ile bunları olumsuz olarak etkileyen veya etkileme ihtimali bulunan faaliyetler ve alınan idarî ve teknik önlemlere ilişkin olarak mevcut bulunan her türlü yazılı, sözlü veya görüntülü bilgi veya veri” olarak tanımlanmakta.

 Burada ilginç bir durum söz konusu.  Zira bu tanımlama hem Aarhus Sözleşmesi’nin başta insan sağlığı olmak üzere başka unsurlara da yer veren çevresel bilgi tanımından hem de bilgi edinme açısından Çevre Kanunu’na göre genel kanun niteliği taşıyan 4982 sayılı Kanun’un içerdiği bilgi tanımından daha dar kapsamlı.  Buna karşılık kimi çevresel nitelikli bilgilerin Sağlık Bakanlığı ve yerel yönetimler gibi diğer kamu kurumları ve kuruluşlarından 4982 sayılı Kanun’a göre talep edilebilmesi belirli bir açık kapı yaratmakta.  Dolayısıyla Türk hukuku Aarhus Sözleşmesi’ne bilgi edinme hakkının edilgen yönü itibariyle yakın durumda sayılabilir.

 Buna karşılık Çevre Kanunu’nda Aarhus Sözleşmesi’nin tersine hakkın etkin yönüne ilişkin herhangi bir hüküm bulunmuyor.  Yani çevresel bilgilerin toplanması ve yayımlanmasının sağlanması, belirli çevresel bilgilerin adım adım internetten erişilebilir kılması, dört yılı aşmayacak aralıklarla ulusal çevre durum raporları yayınlanması ve insan sağlığı ile çevreye zarar verebilecek acil durumlarda eldeki bilgilerin kamuoyuyla derhal paylaşılması hususlarında bir düzenleme söz konusu değil.  Çevre ve Orman Bakanlığı’nın son yıllarda daha fazla bilgiyi kamuoyuna sunduğu, örneğin il ve Türkiye çevre durum raporlarına internet sitesinde yer verdiği göze çarpıyor.  Ancak bunlar ihtiyari idari işlemler olup bilgi edinme hakkının etkin boyutunun Türk mevzuatında karşılığı olduğunu söylemek mümkün değil.

 İkinci Sütun Katılım Hakkı

 Sözleşme’nin ikinci sütunu olan katılım hakkı ülkemizde farklı mevzuatların kapsamına girmekte.  Çevreyi etkileyen özgül faaliyetlere ilişkin olarak Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği’nde halkın katılımın ayrıntılı şekilde düzenlenmekte, Hava Kalitesinin Korunması Yönetmeliği’nde yazılı görüş bildirimi usulüyle katılıma yer veriliyor.  Çevresel etki değerlendirmesi sürecinde katılım için olanakların sınırlı olduğu yönünde eleştiriler bulunmakla beraber Yönetmelik’in Aarhus’a denk olduğu söylenebilir.  Fiiliyatta ferdi değerlendirme süreçlerinde zaman zaman aksaklıklar görülmesi bu gerçeği değiştirmez.  Kaldı ki itiraz ve yargı yolları her zaman açık.

 Plan, program, ve politikalar açısından bakıldığında Çevre Kanunu’nun 3/e maddesi göze çarpıyor.  Buna göre “Çevre politikalarının oluşmasında katılım hakkı esastır.  Bakanlık ve yerel yönetimler; meslek odaları, birlikler, sivil toplum kuruluşları ve vatandaşların çevre hakkını kullanacakları katılım ortamını yaratmakla yükümlüdür.”  Bu doğrultuda Kanun’un 4’üncü maddesi Yüksek Çevre Kurulu ön hazırlık ve değerlendirme çalışmalarına “gündeme göre ilgili kamu kurumu niteliğindeki kuruluşların birlik temsilcileri, meslek kuruluşları, sivil toplum kuruluşları, yerel yönetim temsilcileri, üniversite temsilcileri ve bilimsel kuruluşların temsilcileri davet edilir” hükmünü içeriyor.  Çevre ve Orman Bakanlığı’nın sürekli kurulları olan Çevre ve Ormancılık Şurası ve Merkez Av Komisyonu ile Devlet Planlama Teşkilatı koordinasyonunda toplanan ilgili özel ihtisas komisyonları da katılımı öngörmekte.  Ancak bu organlara katılım geniş anlamıyla kamuya açık değil, meslek örgütleri gibi işlevsel kuruluşlarla “akredite” sivil toplum örgütleriyle sınırlı bir görünüm sergiliyor.  Ayrıca 2003 tarihli Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’da ve Çevre Kanunu’nda öngörülmesine ve bu amaçla yürütülen pilot projeye rağmen Stratejik Çevresel Değerlendirme Yönetmeliği’nin henüz çıkartılmamış olması katılım hakkının plan, program, ve politikalar boyutuyla Aarhus’a göre geri kalmasına neden oluyor.

 Aarhus Sözleşmesi yasama organlarına uygulanabilir nitelikte değil.  Bu nedenle kanunen bağlayıcı normatif araçların hazırlanmasına katılım hususunda ilgili Türk mevzuatı Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik.  Yönetmelik’in 2’nci maddesi “Taslaklar hakkında konuyla ilgili mahallî idareler, üniversiteler, sendikalar, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının görüşlerinden de faydalanılır.”, 3’üncü maddesi “Kamuoyunu ilgilendiren taslaklar Başbakanlığa iletilmeden önce, teklif sahibi bakanlık tarafından internet, basın veya yayın aracılığıyla kamuoyunun bilgisine sunulabilir.  Bu suretle taslak hakkında toplanan görüşler değerlendirildikten sonra teklifte bulunulur.” şeklinde.  Aarhus Sözleşmesi’nin yaklaşımı çevreyle ilgili tüm taslakların 3’üncü madde kapsamında değerlendirilmesini gerekiyor.  Ancak bu madde idareye takdir hakkı tanımakta.  Düzenleyici etki analizi gerektiren mevzuata ilişkin 2007/6 sayılı Başbakanlık Genelgesi de bu sorunu aşmıyor.  Dolayısıyla bu alanda Türk mevzuatının Aarhus’a denk değil, ancak yakın olduğunu kabul etmek lazım geliyor.

 Ve Başvuru Hakkının Durumu

 Aarhus Sözleşmesi üçüncü sütununu oluşturan başvuru hakkını bilgi edinme talepleri, özgül faaliyetlerin karara bağlanmasına kamunun katılımı ve genel olarak çevre hukukunun ihlallerine ilişkin olarak ayrı ayrı düzenlemekte.  Bilgi Edinme Hakkı Kanunu’nun 13’üncü maddesi bir idari itiraz usulüne yer veriyor.  Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği’nde benzer bir hüküm var.  Ancak her iki durumda da idari yargı yolu açık.

 Genel olarak çevre hukuku ihlallerine ilişkin olarak ise durum biraz daha karışık.  Çevre Kanunu 30/1’inci maddesi başvuru hakkını şu şekilde düzenlenmekte:  “Çevreyi kirleten veya bozan bir faaliyetten zarar gören veya haberdar olan herkes ilgili mercilere başvurarak faaliyetle ilgili gerekli önlemlerin alınmasını veya faaliyetin durdurulmasını isteyebilir.”  Bu hüküm Anayasa’nın 74’üncü maddesi tarafından sadece vatandaşlara tanınan dilekçe hakkının ötesine geçmekle beraber madde mevcut bir faaliyetten bahsetmekte, dolayısıyla önleyici nitelikli başvurular hakkında soru işareti yaratmakta.  Oysa maddenin ikinci fıkrasında bilgi edinme hakkı çevreyi olumsuz etkileme ihtimali bulunan faaliyetleri kapsayacak şekilde düzenleniyor.  Anlaşılan o ki önleyici başvuruların hali hazırda dilekçe hakkı kapsamında değerlendirilmesi gerekmekte.

 Çevre Kanunu’nun başvuru hakkına ilişkin asıl işlevi idari yargıya ilişkin.  Kanun iptal davalarında menfaat ilgisi vasıtasıyla dava ehliyetini kendisi kurmakta.  Ayrıca Danıştay içtihadı çevreyle ilgili meselelerde menfaat unsurunu geniş şekilde yorumlamakta.  Bu hususlar göz önüne alındığında Türkiye’de başvuru hakkının Aarhus’a denk olduğu anlaşılıyor.

 Genel Değerlendirme

 Çevre hakkına bağlı usuli haklar bir bütün olarak değerlendirildiğinde Türkiye’de çevre hakkının Aarhus Sözleşmesi’ne yakın bir durumda olduğu sonucuna varabiliriz.  Ülkemizde çevre hakkının geliştirilmesi için başta 2872 sayılı Çevre Kanunu’nda olmak üzere yapılabilecek bir dizi değişiklik bulunuyor.  Bunları yukarıdaki incelememiz aracılığıyla teşhis etmiş durumdayız.

 Aarhus Sözleşmesi’nin imzalanması ve onaylanması da bu açında nson derece faydalı olacak.  Türkiye Sözleşme’ye taraf olmadan da çevre hakkına ilişkin mevzuatı Aarhus standartlarına çıkartabilir, hatta daha ötesine geçebilir.  Ancak Sözleşme’ye taraf olunması durumunda çevre hakkı konusunda hem Anayasal güvence hem de uluslararası bir gözetim ve denetim mekanizması sağlanmış olacaktır.