Bakanlar Kurulu Ek Mali Yükümlülük Getirebilir Mi? Hakan Üzeltürk’e Bir Yanıt (II)

2008 yılında Optik ve Optometri  (11)'de yayımlanan bir yazım

Tanınmış vergi hukukçusu Hakan Üzeltürk’e yanıt vermeye devam ediyoruz bu sayıda.  Geçen yazımıza göz atan okuyucular meseleyi hatırlayacaktır.  Üzeltürk Dünya gazetesinde, Vergi ve Hukuk başlıklı köşesinde yer alan “İplik ithalatında hukuka aykırı uygulama” ve “Dış Ticaret Müsteşarlığı’nın Cevabı” başlıklı yazılarında ithalatta korunma önlemleri çerçevesinde ek mali yükümlülük uygulanmasının hukuka aykırı bir mahiyeti olduğunu ileri sürmüştü.

Yazarın iddiaları sadece yazısına vesile olan belirli pamuk ipliği ithalatına ilişkin önlemi değil, genel olarak korunma önlemlerini ilgilendirdiğinden kendisine yanıt vermeyi gerekli görmüştük.  Zira malumunuz olduğu üzere ithalatta korunma önlemleri gözlük sektörümüz açısından büyük önem taşıyor ve hali hazırda gözlük çerçeveleri ithalatında bir ek mali yükümlülük uygulaması bulunuyor.  Dünya gazetesinde ortaya atılan iddiaların doğru olması ise bu korunma önlemine iptal yolunun gözükmesi anlamına geliyor.

İddialar ve Gerçekler

Hakan Üzeltürk’ün iddialarının özünü, yukarıda değindiğimiz yazılarından ilkinde yer alan şu tümcede bulmak mümkün:  “Anayasamızın vergilerle ilgili 73. maddesinde yer alan kanunilik ilkesi sözkonusu iken Dış Ticaret Müsteşarlığı yapmış olduğu düzenlemelerle vergilerin sınırlarını çizmekte, kapsamını daraltıp genişletmekte ve dolayısıyla Bakanlar Kurulu’na verilen yetkinin bile hukuka aykırı olduğu bir ortamda yasama organı olan TBMM’ye ait olan bir yetkiyi kullanmaktadır.”

Görüldüğü gibi iddialar iki katmandan oluşuyor.  Birincisi, Dış Ticaret Müsteşarlığı’nın Bakanlar Kurulu’na ait olan bir yetkiyi kullandığı, yani yetki gaspı yattığı.  İkincisi ise Bakanlar Kurulu’nun yetkisinin de hukuka aykırı olduğu.

Dergimizin geçen sayısında yer alan yazımızda bu katmanlardan ilkini irdeleyerek Üzeltürk’ün iddiasının temelden yoksun olduğunu göstermiştik.  Yazarın ileri sürdüğünün aksine Dış Ticaret Müsteşarlığı ek mali yükümlülük uygulanmasına karar vermiyor, İthalatta Korunma Önlemlerini Değerlendirme Kurulu’nun bu konuda yaptığı öneriyi tebliğ ediyordu sadece.  Karar alma yetkisi Bakanlar Kurulu’na aitti.

Nitekim Bakanlar Kurulu bu yazıyı kaleme almamız ertesinde Belirli Pamuk İpliği İthalatında Korunma Önlemi Uygulanması Hakkında Kararın yürürlüğe konulmasını kararlaştırdı.  21 Ekim 2008 tarih ve 27031 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren 2008/14234 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’na ekli bu Karar aracılığıyla ağırlık itibariyle % 85 veya daha fazla pamuk içeren ve perakende olarak satılacak hale getirilmemiş olan pamuk ipliklerine üç yıllığına ek mali yükümlülük getirilmesi uygun görülmüş oldu.

Ancak Üzeltürk’ün iddialarının ikinci katmanı bizzat Bakanlar Kurulu’nun bu husustaki salahiyetini sorguladığından mesele henüz çözülmüş sayılmaz.  Hukuka aykırılık olup olmadığının aydınlatılabilmesi için Anayasa’nın ve ilgili kanunların gözden geçirilmesi gerekiyor.

Anayasa Ne Diyor?

Hakan Üzeltürk “Ek mali yükümlülük yoluyla yapılan korumacılık sektör açısından doğru olabilir.  Fakat vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler koyma yetkisi bakımından hukuken problem vardır.  Dış ticaretin düzenlenmesi kapsamında vergiler konusunda Bakanlar Kurulu’na Anayasamızın 167. maddesinin 2. fıkrası ile yetki verilmiştir.” demekte.  Bu durumun ise Anayasa’nın 73. maddesinde yer alan kanunilik ilkesine aykırı olduğunu düşünmekte.

Anayasa’nın “Vergi ödevi” başlıklı 73. maddesinin üçüncü fıkrası “Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.” şeklinde.  “Piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi” başlıklı 167/2. maddesi ise şöyle diyor:  “Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir.”

Dikkatli bir okumayla görüleceği üzere Anayasa vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler ile dış ticarette bunların haricinde kalan ek mali yükümlülükler arasında bir ayrıma gitmekte, bir başka deyişle hukuk âleminde böyle bir ayrım yaratmaktadır.  Bunlardan ilki kanunla konulabilirken ikincisinin konulması için Bakanlar Kurulu’na yetki verilebilmektedir.  Kaldı ki böyle bir ayrıma gidilmemiş olsa bile kanunilik ilkesinin çiğnenmiş olmayacağı ileri sürülebilir.  Zira Bakanlar Kurulu’na yetki yine kanunla verilebilmekte, Anayasa’nın 73. maddesinin dördüncü fıkrası ise “Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir.” hükmünü içermektedir.

Dolayısıyla burada esas sorun Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Bakanlar Kurulu’na ek mali yükümlülükler konusunda yetki vermeye yönelik bir tasarrufu bulunup bulunmadığıdır.

Bakanlar Kurulu’nun Yetkileri

Bakanlar Kurulu ithalatta korunma önlemi uygulanması hakkında kararların yürürlüğe konulmasını karara bağlarken ek mali yükümlülük konulması hususunda sahip olduğu yetkinin yasal dayanaklarına atıfta bulunmaktadır.  En yakın tarihli karar olan 2008/14234 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı “20/2/1930 tarihli ve 1567 sayılı Kanunun 1 inci, 14/5/1964 tarihli ve 474 sayılı Kanunun 2 nci, 6/5/1986 tarihli ve 3283 sayılı Kanunun 2 nci, 27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı Kanunun 55 inci maddeleri ile 2/2/1984 tarihli ve 2976 sayılı Kanun hükümlerine göre” demektedir.

Gerçeği söylemek gerekirse Bakanlar Kurulu’nun izlediği bu yöntem isabetli değildir.  Zira ek mali yükümlülük uygulanmasına muhtelif nedenlerle gerek duyulabilmektedir.  Zaten yasal dayanakların çokluğu da bu durumun bir yansımasıdır.  Şeffaflık açısından ek mali yükümlülük uygulaması hangi nedenden kaynaklanıyorsa buna ilişkin yasal dayanağa atıfta bulunulması yerinde olacaktır.  Oysa Bakanlar Kurulu bu hususta kendisine yetki veren tüm kanunları sıralamaktadır.

Örneğin 1567 sayılı Kanun, Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun olup 1. maddesi “Kambiyo, nukut, esham ve tahvilat alım ve satımının ve bunlar ile kıymetli madenler ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunları muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi temine yarıyan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı veya memlekete ithalinin tanzim ve tahdidine ve Türk parasının kıymetinin korunması zımnında kararlar ittihazına Bakanlar Kurulu salahiyetlidir.^”  şeklindedir.  İthalatta korunma önlemleri ile bir ilişkisi bulunmayan bu hükmün kendisine atıfta bulunan 2008/14234 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulması kararlaştırılan Belirli Pamuk İpliği İthalatında Korunma Önlemi Uygulanması Hakkında Karara yasal dayanak teşkil etmesi mümkün değildir.  Aynı şekilde 474 sayılı Gümrük Giriş Tarife Cetveli Hakkında Kanun, 3283 sayılı Bazı Kanunlarla Tanınmış Olan Gürmük Muafiyetlerinin Kaldırılması Hakkında Kanun ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nda yer alan maddeler de konumuzu ilgilendirmemektedir.

Buna karşılık 2976 sayılı Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun tamamıyla dış ticaret rejimi kapsamında ek mali yükümlülüklerin düzenlenmesine mahsustur.  Kanun’un ilk maddesi, Anayasa’nın 167/2. maddesini kısmen tekrar ederek “Dış ticaretin, ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesini sağlamak amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlüler dışında ek mali yükümlülükler konulması ve kaldırılması, bu yükümlülüklere ilişkin esasların tespit edilmesi ve oluşan fonların kullanılması bu Kanun hükümlerine göre yürütülür.” demektedir.  2. madde “Bakanlar Kurulu bu Kanun kapsamındaki konularda düzenlemeler yapmaya yetkilidir.”, 3/1. madde “İthalat, ihracat veya dış ticaret işlemleri üzerine konulan ek mali yükümlülüklerin nevi, miktarı, tahsili, takibi, iadesi, gerektiğinde bütçeye irat kaydedilmesi, bir fonda toplanması ve fonun kullanım esasları Bakanlar Kurulu kararında gösterilir.” şeklindedir.

2976 sayılı Kanun doğrudan ithalatta korunma önlemlerine değinmemekle birlikte Bakanlar Kurulu’na bu çerçevede ek mali yükümlülük uygulanmasını kapsayacak şekilde genel bir salahiyet vermektedir.  6/2. maddesi “Korunma önlemi;  gümrük vergisinde artış yapılması, ek mali mükellefiyet getirilmesi, miktar/değer kısıtlaması, tarife kontenjanı uygulaması veya bunların birlikte uygulanması şeklinde olabilir.” hükmüne yer veren İthalatta Korunma Önlemleri Hakkında Karar bu Kanun’un 2. maddesi kapsamında bir düzenlemedir.

Anayasa Mahkemesi’nin Kararı Ne?

Kuşkusuz ki Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Bakanlar Kurulu’na kanunla yetki vermesi, bu yetkilendirme Anayasa hükümleri doğrultusunda yapılmadığı sürece hukuken geçerli değildir.  Nitekim 2976 sayılı Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un Anayasa aykırılığı nedeniyle iptali istemi Anayasa Mahkemesi’nin önüne gelmiştir.  Mahkeme 11 Ocak 1985 tarih ve E:1984/6, K/1985/1 sayılı Kararı ile bu istemi haklı görmemiştir.

Kararın bizim açımızdan özü şu satırlarda yer almaktadır (Yazım hataları düzeltilmiştir.):  “Görüldüğü gibi, Anayasa Koyucu burada ‘Vergi Ödevi’nde öngörülenden tamamen ayrı bir esas benimsemiştir.  (...)  Anayasa’nın 167. maddesinin ikinci fıkrası ile sözü edilen ‘ek malî yükümlülüklerin’ konulması ve kaldırılmasında Bakanlar Kuruluna kanunla yetkisi verilmesi söz konusudur.  Bir ‘ek mali yükümlülüğün konulması’ onun nevinin ve miktarının saptanması demektir.  Türü ve miktarı belli olmayan bir yükümlülük konulamaz.  Şu halde, dış ticaretin, ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi amacıyla ek mali yükümlülükler koymaya yetkili kılınan Bakanlar Kurulu, ülke ekonomisi ne gibi ek mali yükümlülükler konulmasını gerektiriyorsa, bunun nevini ve miktarını saptamada serbest olacaktır.  Esasen, önceden nelerden ibaret olacağını saymaya ve miktarını saptamaya olanak da yoktur.  Başka ülkelerin alacağı önlemlere veya onların ekonomisinin gidişine ya da memleketimizdeki ekonomik olaylara bakılarak günü gününe alınacak tedbirlerle dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi sağlanacaktır.”

İthalatta Korunma Önlemleri Hakkında Karara göre “bir malın benzer veya doğrudan rakip mallar üreten yerli üreticiler üzerinde ciddi zarar veya ciddi zarar tehdidi oluşturacak şekilde artan miktar ve şartlarda ithal edilmesi” halinde alınabilen korunma önlemleri Anayasa Mahkemesi’nin tasvir ettiği durum kapsamına girmektedir.  Dolayısıyla ithalatta korunma önlemleri çerçevesinde ek mali yükümlülük uygulanmasına ilişkin öne sürülebilecek son itiraz olan ek mali yükümlülük adı altında vergi ve benzeri önlem uygulandığı savı da peşinen yanıtlanmış olmaktadır.

Açık bir şekilde ortaya çıktığı üzere Hakan Üzeltürk’ün iddialarının ikinci katmanı da temelden yoksun bulunmaktadır.  Ancak kendisine gönderilen cevap metnine karşın ikna olmayan Üzeltürk “Dış Ticaret Müsteşarlığı’nın Cevabı” başlıklı yazısında şöyle demektedir:  “Anayasa Mahkemesi kararları da mahkeme kararıdır.  Her mahkeme kararında olabileceği gibi verilen her kararın kanuna uygun olsa bile hukuka uygun olduğu söylenemez.  Bir yetkinin kanun olan Anayasa’da yer alması hukuka uygun olmasını gerektirmediğinden Anayasa Mahkemesi kararına rağmen bu yetki hukuka aykırıdır.”

Türk hukukunun normatif hiyerarşisinde Anayasa alelâde bir kanun değildir.  Diğer bütün normların uyum göstermesi gereken en üst norm özelliğini taşımaktadır.  Ayrıca Türk anayasa hukukunda şekli kriter benimsenmiştir.  Yani anayasal kurallar sadece Anayasa’dan oluşmaktadır.  Bu tablo karşısında Anayasa’ya uygunluk olan yerde hukuka aykırılıktan söz edilmesi son derece zordur.

Üzeltürk’ün iddiası doğal hukuk öğretisine veya Kelsenvari bir grundnorm’a dayanıyora da benzememektedir.  Zira ek mali yükümlülükler hukuk felsefesinin temel sorunsalları kapsamına girecek bir konu değildir.  Kendisini Anayasa Mahkemesi’nin üstünde gören Üzeltürk’ün tek dayanağı egosu gibi durmaktadır.

Evren GÜLDOĞAN