Dünya Ticaret Örgütü’nden Zeytinyağı Anlaşmazlığı’na Çözüm (I)

2009 yılında Z&Z Akdeniz Kültürü Dergisi 3 (13)'te yayımlanan bir yazım

Merhaba Zeytindostları!

Hepimizin malumu:  Küresel bir dünyada yaşıyoruz.  Küreselleşme ise ülkeler arasında sınırötesi akımların nicel ve nitel olarak artış göstermesi, bazı durumlarda sınırların etkinliğini tamamen yitirmesi anlamına geliyor.  Mal ve hizmetlerle üretim faktörleri kadar, hatta belki onlardan da fazla, karşı karşıya kaldığımız sorun ve tehditleri, başvurduğumuz düşünce ve politikaları ilgilendiriyor küreselleşme süreci.

Ülkemiz zeytin sektöründe bu durumun yansımalarını görmek o kadar kolay ki…  Zeytinliklerin küçük ve parçalı olmasından çoğu üreticinin modern hasat ve budama tekniklerini benimsememesine, tağşiş ve beyaz tenekenin yaygınlığından güvenilir bir depolama sisteminin bulunmamasına kadar birçok iç sorunu var sektörümüzün.  Buna karşılık en ateşli tartışmalarımız ihracat, dâhilde işleme rejimi ve son olarak dış tanıtım, kısacası dünya piyasalarıyla etkileşim üzerine.  Referanslarımız da dışarıdan:  Zeytinyağına prim isterken Avrupa Birliği’ni örnek gösteriyoruz, mayınlı arazilerin zeytinliğe dönüştürülmesini talep ederken Suriye’yi.  Uluslararası etkiler zeytinyağı kalitesini teşvik etmeye yönelik çalışmalara da damgasını vuruyor.  Zeytinyağı Derneği düzenlediği kalite yarışmalarında dünya çapında tanınmış tadım laboratuarıyla işbirliği yapıyor.  Ulusal Zeytin ve Zeytinyağı Konseyi ise Uluslararası Zeytin Konseyi’nin kalite kontrol programını Türkiye’ye taşıyor.

Dolayısıyla uluslararası gelişmeleri takip etmek, bu konularda bilgilenmek günümüzde büyük önem ve değer taşıyor.

Dünya Ticaret Örgütü’nün Zeytinyağı Kararı

4 Eylül 2008 tarihinde Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) ihtilafların (anlaşmazlıkların) halli mekanizması dâhilinde alınan bir karar, işte bu nedenle tarafımızdan incelenmeyi hak ediyor.  Zira bu karar Avrupa Birliği’nin Meksika’ya zeytinyağı ihracatında ortaya çıkan bir sorunu ilgilendiriyor.

Sorun şu:  Meksika 2005 yılından beri Brüksel’in zeytincilere dağıttığı üretim yardımları nedeniyle Avrupa Birliği menşeli zeytinyağı ithalatlarına bir telafi edici vergi uyguluyor.  Yani normal gümrük vergisinin yanı sıra söz konusu sübvansiyonların yarattığı etkiye denk gelecek ilave bir vergi daha alıyor.  Verginin tutarı kilogram başına 40 ila 70 sent arasında.  Avrupa Birliği bu uygulamanın DTÖ kurallarına aykırı olduğu görüşünde.  Bu nedenle Örgüt’ün ihtilafların halli mekanizmasına başvurmuş.  Nitekim 4 Eylül’de çıkan karar da Brüksel lehine.  Bunun Avrupa Birliği’nin zeytinyağı konusunda ihtilafların halli mekanizmasına ikinci başvurusu olduğunu, Brüksel’in daha önce de Arjantin’in uyguladığı telafi edici vergilere karşı Cenevre’ye gittiğini belirtmeden geçmeyelim.

Daha ayrıntılı bir incelemeye girişmeden evvel DTÖ’nün sübvansiyonlara ilişkin kurallarına bir göz atmak gerekiyor.  Aksi taktirde anlaşmazlığı ve alınan kararı anlamak mümkün olmayacak.

Dünya Ticaret Hukukunda Sübvansiyonlar

Dilimizde her ikisi de yetersiz kalan teşvik ve yardım sözcükleriyle karşılanan sübvansiyon kavramı en basit tanımıyla negatif vergi demek.  Yani devletin mal mülk sahipleri ile ticari işlemlerden gelir elde etmek yerine bunlara destek vermesi.

Sübvansiyonlar uluslararası ticaretin temel sorunları arasında yer alıyor.  Zira bir hükümetin kendi üretici veya ihracatçılarına verdiği yardımlar diğer ülkeleri haksız rekabetle karşı karşıya bırakabiliyor.  Bu nedenle DTÖ düzenlemeleri sübvansiyonlara ilişkin ayrıntılı kurallar içeriyor.

DTÖ Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması işe sübvansiyon kavramını tanımlayarak başlıyor.  Anlaşma’ya göre sübvansiyonun üç unsuru var.  Mali katkı niteliğinde olması, bir hükümet veya kamu makamı tarafından verilmesi ve alana fayda sağlaması.

Hibe ve öz kaynak katkısı gibi dolaysız mali transferler ile potansiyel mali transfer veya yükümlülükler, örneğin garantiler;  vergi muafiyetlerinde olduğu gibi devlet gelirlerinden feragat edilmesi veya bunların toplanmaması;  devletin genel altyapı haricinde mal veya hizmet tedarik etmesi ya da başkaları adına mal satın alması veya bu amaçlardan herhangi biri için bir finansman mekanizmasına kaynak sağlaması ya da özel bir kurumu görevlendirmesi mali katkı olarak kabul ediliyor.  Görüldüğü gibi sübvansiyonlar veriliş yöntemleri açısından oldukça geniş bir yelpaze oluşturuyor.

DTÖ’ye üye ülkelerin sadece merkezi hükümetleri değil, topraklarında mukim bulunan herhangi bir kamu makamı tarafından sağlanan mali katkılar da sübvansiyon sayılıyor.  Bu bağlamda kamu makamları, bağımsız veya özerk kuruluşları olduğu gibi bölgesel hükümetler ve yerel yönetimleri de kapsıyor.

Mali katkının alana fayda sağlayıp sağlamadığını tespit etmek hibeler ve benzeri karşılıksız teşvikler durumunda zor değil.  Ancak krediler veya öz kaynak katkıları gibi mali katkılar söz konusu olduğunda değerlendirme karmaşık bir hale geliyor.  DTÖ Tahkim Organı aldığı bir kararda faydanın varlığı ve büyüklüğünün piyasa koşulları ile karşılaştırma yapılarak saptanması gerektiğini belirterek konuya ışık tutmuş.

Bir sübvansiyonun DTÖ Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması kapsamına girmesi için bu üç unsuru karşılamanın yanı sıra özgül (spesifik) olması gerekiyor.  Aksi taktirde, yani sübvansiyonun bir ülkenin ekonomik hayatın genelini kapsaması durumunda üretim kaynaklarının dağılımını etkilemeyeceğini varsayılıyor.  Dolayısıyla bir şirkete yatırım teşviki verilmesiyle kurumlar vergisinin oranının düşürülmesi bir sayılmıyor.  Özgüllük bir teşebbüse veya teşebbüslere, bir sektöre veya sektörlere veya ülkenin belirli bir bölgesine ilişkin olabiliyor.

Hangi Sübvansiyonlar Yasaklı?  Hangilerine Karşı Önlem Alınabilir?

DTÖ sübvansiyonları tanımlamakla kalmıyor, bu konuda Örgüt’e üye devletleri bağlayıcı hükümler veya dünya ticaret hukuku jargonuyla “çoktaraflı disiplinler” getiriyor.  Ayrıca bunların ihlali durumunda diğer ülkelerin neler yapabileceğini de ortaya koyuyor.

Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması sübvansiyonları bu çerçevede yasak ve önlem alınabilir şeklinde iki sınıfa ayırıyor.  İhracat performansına bağlı olan sübvansiyonlar ile üretimde ithal mal yerine yerli girdilerin kullanılmasını teşvik edenler yasaklı olanlar.  Anlaşma’nın eklerinden birincisi ihracat sübvansiyonlarına ilişkin örnek vermek amaçlı, kambiyo işlemlerinden nakliyat masraflarına kadar ilk anda akla gelmeyen birçok konuyu kapsayan bir listeden oluşuyor.  Yasak sübvansiyonlar özgül kabul ediliyor.

Önlem alınabilir sübvansiyonlara gelince…  Bunlar yasak olanlarla sınırlı değil.  Diğer üye ülkeler üzerinde olumsuz etkileri bulunduğu sürece yasak olmayan sübvansiyonlara hakkında da önlem alınması mümkün.  DTÖ kurallarına göre olumsuz etki üç durumda ortaya çıkıyor.  Birincisi diğer üye ülkelerin kendi toprakları üzerinde yerli üreticilerinin zarar görmesi durumunda.  İkincisi Tarifeler ve Ticaret Genel Anlaşması, kısa adıyla GATT 1994 kapsamında, bilhassa tanınan imtiyazlar, yani bağlı tarife indirimleri aracılığıyla elde edilen menfaatlerin hükümsüz bırakılması veya sakatlanması halinde.  Üçüncüsü ise diğer üye ülkelerin çıkarları açısından ciddi sakıncaların oluşmasıyla.  Muğlak bir kavram olan ciddi sakıncanın hangi durumlarda doğabileceğine ilişkin detaylı hükümler bulunuyor.

DTÖ üyelerinin yasak ve önlem alınabilir sübvansiyonlara karşı kendi üreticilerini korumak için harekete geçmesi, örneğin telafi edici vergiler koyması mümkün.

Ya Tarımsal Destekler?

Tarım sektörünün DTÖ kuralları dâhilinde özel bir yeri, kendine has kuralları var.  Bu nedenle tarımsal sübvansiyonlara ilişkin düzenlemeler diğer sektörlerden ayrı tutuluyor, DTÖ Tarım Anlaşması kapsamına giriyor.  Bu Anlaşma tarımsal sübvansiyonları iç desteklemeler ve ihracat sübvansiyonları olarak iki ayrı başlık altında ele alıyor.

Baştan uyaralım:  DTÖ jargonunda iç desteklemelerin sınıflandırılmasında bir metafor karmaşası var.  Bir yandan kutular, diğer yandan trafik ışıklarından bahsediliyor.  Ancak bu nasıl bir trafik lambasıyla kırmızı ışığı yok, buna karşılık mavisi var!  Üstelik Tarım Anlaşması ne kutulara ne de ışıklara değinen bir hüküm içermiyor.  Bunun yerine “toplam toplu destek ölçümü” ve “yıllık ve nihai bağlı taahhüt seviyeleri” gibi teknik terimlere, uzun mu uzun maddelere yer veriyor.  Hal böyle olunca düzenlemeleri basitleştirerek aktarmak neredeyse zorunlu.

Tarım Anlaşması kapsamında uluslararası ticaret üzerinde göz ardı edilebilir bir etkisi olduğu addedilen destekler “yeşil kutu tedbirleri” olarak adlandırılıyor.  Araştırma, yayım, gıda güvenliği vb. kamu hizmetleri, çiftçilere yönelik, ancak üretimi doğrudan teşvik etmeyen sübvansiyonlar, yani doğrudan gelir desteği sistemlerinin birçoğu ile çevrenin korunması ve bölgesel kalkınmaya yönelik ödemeler bu çerçevede.  Yeşil trafik ışıklarında olduğu gibi geçiniz anlamına geliyor, hükümetler bu tür desteklerden istedikleri kadar verebiliyor.

Geriye kalan tüm iç desteklemeler “sarı kutu”ya giriyor.  Sarı kutuda yer alan tedbirlerin üretim ve ticareti piyasa dengesinden saptırdığı, dolayısıyla uluslararası ticareti olumsuz etkilediği kabul ediliyor. Tarım Anlaşması doğrultusunda bu kategoride yer alan destekler 1986-1988 yıllarından oluşan tarihsel referans dönemi baz alınarak azaltılmış durumda.  Söz konusu dönemi aşacak bir oranda sübvansiyon vermek de artık yasak.  İşte bu nedenle Tarım Anlaşması bir “kırmızı kutu” içermiyor.

Buna karşılık sarı kutunun bazı istisnaları var.  İlki “mavi kutu”, yani üretimin sınırlandırılması şartıyla verilen doğrudan destekler.  İkinci bir istisna de minimis, yani asgarilik.  Desteklenen ürünlerin toplam değerine göre düşük oranlı (gelişmekte olan ülkeler için % 10 oranında) olan destekler bu kapsama giriyor ve sarı kutudan sayılmıyor.  Son olarak gelişmekte olan ülkelerin tarımsal ve kırsal kalkınmaya yönelik bazı destekleme programları da muaf durumda.

İhracat sübvansiyonların ise hem tutar hem de hacim açısından azaltılmaları hükme bağlanmış.  Avrupa Birliği bu nedenle zeytinyağına verdiği ihracat iadelerini kaldırmış durumda.

Tarımsal Sübvansiyonlarda Barış Döneminin Sonu

Tarımsal sübvansiyonların Tarım Anlaşması hükümlerine uygun olarak verilmesi Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması’nın getirdiği düzenlemelerden muaf olacağı anlamına gelmiyor.  Daha doğrusu artık gelmiyor.  Tarım Anlaşması’nın 13’üncü maddesi tarımsal sübvansiyonlara kısmen de olsa böyle bir muafiyet getirmişti.  Bu nedenle gayr-i resmi olarak “barış maddesi” olarak adlandırılıyordu.  Ancak maddenin yürürlük süresi 2003 sonu itibariyle dolmuş durumda.

Nitekim tarımsal ürünlere ilişkin telafi edici vergiler ve DTÖ ihtilaflarında yaşanan artış da barış döneminin gerçekten geride kaldığını gösteriyor.  Gerek Arjantin’in gerekse de Meksika’nın Avrupa Birliği menşeli zeytinyağına karşı aldığı önlemler barış döneminin sonrasına denk geliyor.

Türkiye’nin, de minimis istisnası sağolsun, tarımsal sübvansiyonlarla başı dertte değil.  Ancak uyguladığımız ithalat kısıtlamaları için aynı yorumu yapmak güç.  Bu nedenle DTÖ kuralları ve ihtilaflarını daha dikkatle takip etmeye başlamanın zamanı.  Kuralları bu yazımızda ele aldık, zeytinyağı ihtilafına önümüzdeki sayıda eğileceğiz.

Evren GÜLDOĞAN