Dünya Ticaret Örgütü’nden Zeytinyağı Anlaşmazlığı’na Çözüm (II)

2009 yılında Z&Z Akdeniz Kültürü Dergisi 3 (14)'te yayımlanan bir yazım

Merhaba Zeytindostları!

Geçen yazımızda bir taşla iki kuş vuralım dedik.  Hem zeytincilik politikalarıyla ilgili önemli bir uluslararası gelişmeyi, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) ihtilafların halli mekanizması dâhilinde alınan bir kararı sizlerle paylaşalım, hem de bu vesileyle DTÖ’nün sübvansiyonlara, yani teşviklere ilişkin kurallarını gözden geçirelim istedik.  Gerçeği söylemek gerekirse hızlı ilerleyen gündem karşısında ikinci amacımız ağır bastı.  Ayrıntılara boğulmaktan her kaçınmakla beraber bu arada kimi okuyucularımızı sıktık belki.  Ancak bu işin uçarı kaçarı yok!

Küreselleşmenin bu denli mesafe kat ettiği, hatta günlük hayatımızın bile küresel akımlarla şekil aldığı bir dünyada sektörümüzü ilgilendiren konularda politika üretmek, başımızı ağrıtan sorunlara çözüm geliştirmek istiyorsak uluslararası düzenlemeleri mutlaka incelememiz gerekiyor.  Özellikle de DTÖ kurallarını.

Zira günümüzde dünya ticaret hukuku bir zamanlar olduğu gibi sınır önlemlerini ilgilendirmiyor sadece.  Çoktaraflı ticaret müzakerelerinin Uruguay Raundu sonucunda kabul edilen, geçen yazımızda değindiğimiz Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması ve Tarım Anlaşması gibi düzenlemeler, ülkelerin iç politika ve tedbirlerine doğrudan müdahil hale gelmiş durumda.  Serbest ticaretin nimetlerinden faydalanmak isteyenlerin oyunu kurallarına göre oynaması bekleniyor.  DTÖ’nün ve kurallarının –  çoğu zaman haksız yere olmakla beraber – küreselleşmeye eleştirel yaklaşan kesimlerin hedef tahtası haline gelmiş olması işte bu yüzden.

İşin Doğrusu

Elbet ki yanılgıya düşmemek lazım:  Uluslararası ilişkilerde hukukun üstünlüğü tam anlamıyla tesis edilmiş değil.  İkinci Dünya Savaşı ertesinde tesis edilen kaide ve kurumlara rağmen savaşın, insanlığa karşı suçların, insan hakları ihlallerinin ardı arkasının kesilmediği, hem de hemen yanı başımızda cereyan ettiği bir dünyada yaşamaya devam ediyoruz.  Üstelik bunu kolaylaştıran da küreselleşme sürecinin bizzat kendisi.

Hal böyleyken mazisi 1995’e dayanan DTÖ’nün sahip olduğu kurallar bütününün tam olarak uygulandığını söylemeye imkan yok.  DTÖ üyeleri altına imza attıkları anlaşmaları bazen hatayla veya kurumsal kapasite eksikliği yüzünden, ancak çoğu kez de korumacılık saikiyle ihlal ediyor.  Serbest ticaret, hele de birçok ülke tarafından “hassas” olarak kabul edilen tarım sektörü söz konusu oldu mu, bir olgudan ziyade bir ideal olmayı sürdürüyor.

Öte yandan DTÖ’nün ihtilafların halli mekanizmasını da göz ardı etmemek gerekiyor.  Birçok araştırmacının işaret ettiği gibi DTÖ kuralları sadece serbest ticarete ilişkin ilke ve kurallar ortaya koymakla kalmamış, aynı zamanda farklı ülkeler arasında bu konuda çıkacak anlaşmazlıkların çözümüne yönelik olarak, bazı eksikleri olsa da pekala işleyen bir sistem kurmuş durumda.  Hatta ihtilafların halli mekanizmasını DTÖ’nün kurulmasının getirdiği en önemli kurumsal yenilik olarak görenler, uluslararası ilişkilerin farklı alanlarına örnek gösterenler var.  Zaten aksi taktirde bu çerçevede alınan bir kararı sizinle paylaşma ihtiyacı duymazdık.

Önce Biraz hatırlatma

İhtilafların halli mekanizması bir yandan DTÖ ilke ve kurallarının ihlaline son verilmesini temin ediyor, öte yandan – ve belki daha önemlisi – bu ilke ve kuralların yorumlanmasını, yani bir dünya hukuku içtihadı oluşmasını sağlıyor.  Dolayısıyla mekanizmaya geçmeden önce geçen sayımızda ele aldığımız sübvansiyonlara ilişkin kuralları bir hatırlatmak faydalı olacak.

DTÖ Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması işe sübvansiyon kavramını tanımlayarak başlıyor.  Anlaşmaya göre sübvansiyonların üç unsuru var.  Mali katkı niteliğinde olması, bir hükümet veya kamu makamı tarafından verilmesi ve alana fayda sağlaması.  Bir sübvansiyonun Anlaşma kapsamına girmesi için aynı zamanda bir teşebbüse veya teşebbüslere, bir sektöre veya sektörlere veya ülkenin belirli bir bölgesine özgül, yani spesifik olması gerekiyor.

Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması sübvansiyonları yasak ve önlem alınabilir şeklinde ikiye ayırıyor.  İhracat performansına bağlı olan veya üretimde ithal mal yerine yerli girdilerin kullanılmasını teşvik eden sübvansiyonlar yasak sınıfına giriyor.  Önlem alınabilir sübvansiyonlar ise yasak olmamakla beraber diğer DTÖ üyesi ülkeler üzerinde olumsuz etkileri bulunanlar.

Tarımsal sübvansiyonlar diğerlerinden ayrı tutuluyor ve Tarım Anlaşması kapsamında özel olarak düzenleniyor.  Ancak bu Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması’nın tarım sektöründe uygulanmayacağı anlamına değil, tarımın daha karmaşık bir kurallar manzumesine tabi olduğu manasına geliyor.

Tarım Anlaşması tarımsal sübvansiyonları iç desteklemeler ve ihracat sübvansiyonları olarak ikiye ayırıyor.  İhracat sübvansiyonların hem tutar hem de hacim açısından azaltılmaları sağlanmış durumda.  İç desteklemeler ise kendi içinde DTÖ jargonunda “kutu” olarak adlandırılan sınıflara bölünüyor.  Uluslararası ticaret üzerinde göz ardı edilebilir bir etkisi olan yeşil kutu tedbirleri kapsam dışı.  Diğerleri ise belirli istisnalara tabi olarak kısıtlama altında.

Gelelim Şu Mekanizmaya

İhtilafların halli mekanizması DTÖ üyeleri tarafından bu konuda akdedilmiş özel bir anlaşma olan İhtilafların Hallini İdare Eden Kural ve Usullere dair Mutabakat’a göre işliyor.  Süreç hükümetlerarası nitelikte.  Yani bir şirketin Cenevre’ye gidip DTÖ’ye kurallarınız ihlal ediliyor diye başvuru yapması mümkün değil.  Ancak iç hukuk yollarının tüketilmesi gerekiyor.

Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması sübvansiyonlara ilişkin anlaşmazlıklar söz konusu oldu mu bu usulün bazen hızlandırılmasını öngörüyor.

Bir ülkenin Anlaşma kapsamında yasak olarak kabul edilen nitelikte bir sübvansiyon vermesi durumunda mekanizma şöyle işliyor:  Şikayetçi olan taraf yasak sübvansiyon verdiğine inandığı ülkeyi istişarelerde bulunmaya davet ediyor.  Bunu takip eden otuz gün dahilinde bir çözüme ulaşılmaması halinde taraflar sorunu İhtilafların Halli Organı’na taşıyabiliyor.  İhtilafların Halli Organı dediğimiz bütün DTÖ üyelerinin temsil edildiği Genel Konsey’den başkası değil ve ihtilafı çözüme kavuşturmak için bir panel oluşturmak durumunda.  Panel dediğimiz ise genelde üç bağımsız uzmandan oluşan ve ihtilafı hukuki açıdan inceleyen bir nevi savcılık makamı.  Panellerin doksan günlük bir süre içerisinde konuyla ilgili raporunu hazırlaması, sübvansiyonun yasak sınıfına girdiğini tespit etmesi halinde geri çekilmesi talep etmesi ve bunu bir takvime bağlaması gerekiyor.  İhtilafların Halli Organı taraflar temyize gitmediği sürece panel raporunu otuz gün içerisinde kabul etmek durumunda.  Temyize gidilmesi halinde Temyiz Organı’nın da panel raporunu incelemesi ve gerekli görürse değiştirmesi için yine otuz günü var.  Temyiz raporu İhtilafların Halli Organı’na gidiyor ve ya kabul ya da red edilebiliyor;  ama red için oybirliği aranıyor!

İhtilafların halli mekanizması sonucunda ortaya çıkan nihai karar taraflar açısından bağlayıcı hale geliyor.  Peki panel veya temyiz raporunun içerdiği talepler belirlenen takvim dahilinde yerine getirilmezse ne olacak?  İhtilafların Halli Organı bu kez karşı tarafa münasip düşen karşı önlemler uygulaması için izin veriyor.  Karşı önlemlerin ne şekilde olması gerektiği Anlaşma’da yazılı değil, taraflara esneklik tanınmış.  Ancak bunun kötüye kullanılmasını engellemek için orantılı olmaları şartı getirilmiş ve ayrı bir tahkim prosedürüne yer verilmiş.

Yasak sübvansiyonların verilmesi durumunda ne yapılabileceğini gördük.  Gelelim önlem alınabilir olanlara.  Anlaşma şikayetçi ülkelere bu konuda iki seçenek tanıyor:  karşı önlemler veya telafi edici önlemler.  Belirli bir sübvansiyona ilişkin olarak ya birinin ya da ötekinin uygulanması gerekiyor.

Karşı önlemlere gidilebilmesi için yine ihtilafların halli mekanizmasına başvurulması gerekiyor;  ama bu sefer süreç hızlandırılmış olarak işlemiyor.  İstişarelere altmış, panele yüz yirmi, temyize yine altmış gün süre tanınıyor.

Telafisi Olan Telafi

Telafi edici önlemlerde durum tamamen farklı.  Burada ihtilafların halli mekanizmasına başvurulmuyor.  Her DTÖ üyesinin kendi idari ve/ya adli makamları tarafından yapılan işlemler söz konusu.  Ancak asıl ilginç olanı şu:  Telafi edici önlemlerin kendisi ihtilafların halli mekanizmasına konu olabiliyor.  Yani telafinin telafisi yapılabiliyor! 

Anti-dampinge oldukça benzeyen, korunma önlemlerini de hatırlatan, zaten bunlarla birlikte ticari savunma araçları başlığı altında incelenen telafi edici önlem uygulaması çerçevesinde önlem alınabilmesi ayrıntılı kurallara bağlı.  Öncelikle yerli sanayi adına yeterli kanıtlarla desteklenen bir başvuru yapılması ve buna ilişkin olarak yetkili makamlar tarafından bir soruşturma açılması lazım.  Ancak böyle bir başvuru kabul edildiğinde soruşturma başlatılmadan önce ilgili ülkelerle istişarelerde bulunulması ve buna soruşturma boyunca devam edilmesi şartı var.

Sübvansiyon soruşturmaları sonucunda telafi edici önlem alınabilmesi için sübvansiyonun mevcudiyeti ve tutarı ile yerli sanayide gerçekleşen zararın tespit edilmesi ve bu ikisi arasında illiyetin bağı kurulması lazım.  Zararın incelenmesinde sübvansiyonlu ithalatın hacmi, bu ithalatın benzer ürünün fiyatları üzerindeki etkisi ve bu etkinin ürünün yerli üreticilerin ekonomik durumuna yansıması dikkate alınıyor.  Burada zarar maddi zarar, zarar tehdidi veya yerli üretim dalının kurulmasının fiziki olarak gecikmesi anlamlarına gelebiliyor.  Soruşturmaların illiyet ayağında ise yerli üretim dalına zarar vermesi muhtemel diğer etken ve gelişmeler incelenerek bunların yol açtığı zararın sübvansiyonlu ithalata atfedilmesinin önü alınıyor.  En azından kurallar bu şekilde.

Aynen dampinge karşı önlemler ve ek mali yükümlülük şeklini alan korunma önlemleri gibi ilave gümrük vergisi anlamına gelen telafi edici önlemler ancak tüm bu saptamalar yapıldıktan ve karşı tarafla istişareler konusunda yeterli gayret sarfedildikten sonra konulabiliyor.  Telafi edici önlemin sübvanse ve ihraç edilen ürünün birimi başına hesaplanan sübvansiyon tutarı kadar olması esas.  Bununla birlikte sübvansiyonlu ithalat nedeniyle meydana gelen zararın daha az bir tutar veya oranda vergi konulmasıyla telafisi mümkünse bu tutar veya oran kadar vergi ihdas ediliyor.  Önlemlerin süresi ise beş yılla sınırlı, ancak gözden geçilerek uzatılması mümkün.

Meksika ile Avrupa Birliği Zeytinyağında Karşı Karşıya

Yazımıza geçen sefer kimi okuyucularımızı sıktık belki, diye başlamıştık.  Zannedersem geri kalanları da sıkıntıya boğmuşuzdur şimdiye kadar!  Ama inanın özet geçiyoruz DTÖ’nün onlarca sayfa tutan düzenlemelerini.

Neyse ki bu kadar bilgi yeter.  Hani vuracağımız şu ilk kuş vardı ya, şimdi ona dönelim.  DTÖ’nün ihtilafların halli mekanizması dâhilinde alınan zeytinyağı sektörüne ilişkin karara bir bakalım.

Bilindiği üzere Avrupa Birliği zeytinciliği desteklemek için geniş mali imkanlar tahsis ediyor.  Bu amaçla kullanılan farklı farklı politika araçları, destekleme mekanizmaları var.  Dergimizin geride bıraktığımız sayılarında bunların başlıcalarını inceledik, önümüzdeki sayılarda da yeri geldikçe incelemeye devam edeceğiz.  Avrupa Birliği’nin kullandığı söz konusu politika araçlarının başında üretim yardımları geliyor.  Daha doğrusu geliyordu.  Zira günümüzde zeytinciliğin desteklenmesine tahsis edilen toplam bütçe değişmemekle beraber üretim yardımlarının yerini bir çeşit doğrudan gelir desteği almış durumda.  Ancak daha 2005’e kadar bir azami garantilenmiş miktarla sınırlı olmak kaydıyla üretilen her ton zeytinyağı başına 1322,5 EUR tutarında prim uygulaması vardı.

İşte Meksika’nın hareket noktası da bu uygulama olmuş.  Daha doğrusu Meksikalı bir şirket olan Fortuny de México’nun.  Bu şirket 2003 yılında Meksika Ekonomi Bakanlığı’na bir başvuruda bulunarak Avrupa Birliği’nin 2002 yılında dağıttığı sübvansiyonların bilhassa İspanya ve İtalya’dan ihracat kanalıyla Meksika’da yerli üretim dalının kurulmasının fiziki olarak gecikmesine neden olduğunu ileri sürmüş.

Ekonomi Bakanlığı Fortuny de México’nun başvurusunu kabul ederek derhal bir soruşturma başlatmış.  Avrupa Birliği ile yapılan istişarelere rağmen 2004’te geçici, 2005’te ise kesin önlem alınmış ve Meksika Avrupa Birliği menşeli natürel ve rafine zeytinyağlarına kilogramda 40 ila 70 sent arasında değişen bir telafi edici önlem getirmiş.

Buraya kadar anlattıklarımızdan iki ilginç sonuç çıkıyor:  Birincisi, Meksika Ekonomi Bakanlığı’nın yerli zeytinyağı üretim dalının kurulmasının gecikmesini bir endişe kaynağı olarak görmesi ve harekete geçmesi.  İkincisi, ise Avrupa Birliği’nin iç desteklemelerinin bir telafi edici önleme konu edilmesi, yani – doğru ya da yanlış – başka ülkelerde can yakacak kadar yüksek düzeyde olduğunun değerlendirilmesi.  Soruşturma çerçevesinde incelenen dönemde Meksika’ya yapılan zeytinyağı ithalatının % 94’ünün iç piyasada sübvanse edilen Avrupa Birliği menşeli zeytinyağlarından oluşması gerçekten düşündürücü.

Avrupa Birliği bu konuyla ilgili DTÖ ihtilafların halli mekanizmasına 2006 yılında başvuruyor.  Panel kararı Eylül 2008’de geliyor ve İhtilafların Halli Organı tarafından Kasım ayında kabul ediliyor.

Buna göre ilk bakışta zafer Avrupa Birliği’nin.  Zira Meksika’nın Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşmasını ihlal ettiği sonucu çıkmış durumda.  Peki nedir bu ihlal edilen kurallar?  Her şeyden önce panel Meksika’nın soruşturmayı Anlaşma’nın tanıdığı 18 aylık süre içerisinde tamamlamamış, uzatmış.  İkincisi, Meksika Ekonomi Bakanlığı yetkilileri kendilerine verilen bilgilerin gizli olmayan özetini, yani ticari sırların ayıklanmış versiyonlarını yeterli şekilde ifşa etmemiş.  Son olarak ise zararın mevcuduyetine ilişkin olarak yapılan analizde veriler yıllık değil, dokuz aylık dönemler için toplulaştırılmış ve bu keyfi uygulama zararın yönünde bir görünüm oluşmasını sağlamış.  Görüldüğü üzere DTÖ paneli daha ziyade usuli konular üzerinden gitmiş,  yukarıda yer verdiğimiz özete almadığımız ayrıntılara girmiş, esasa ise pek dokunmamış.

Ancak Avrupa Birliği makamlarınn esasa ilişkin itirazları da olmuş.  Panelin bunları dikkate almaması ve Avrupa Birliği’nin istediği gibi telafi edici vergileri iptal etmek yerine Meksika’dan almış olduğu önlemi belirtilen sorunlar açısından DTÖ kuralları ile uyumlu hale getirmesini istemesi dikkat değer.  Panelin saptamalarına baktığımızda telafi edici önlemin pek bir değişikliğe uğramaması muhtemel.  Nitekim Meksika da panelin bulgularını kabul etmiş ve temyize götürmemiş durumda.

Peki, bu ne demek?  Brüksel’in zeytinyağı sektörüne yönelik yardımlarının dünya ticaret hukuku kapsamında karşı veya telafi edici önlemlerin önünü açabileceği, bu uygulamalar karşısında haksız rekabete uğradığını değerlendiren tüm zeytincilerin, daha doğrusu onlar adına hükümetlerinin artık bu seçenekleri gönül rahatlığıyla değerlendirebileceği demek.  E, daha ne olsun!

Evren GÜLDOĞAN