Avrupa Adalet Divanı’ndan Pamukçuluk Dersi

2007 yılında Cumhuriyet Tarım ve Hayvancılık 2 (29)'da yayımlanan bir yazım

Pamukçuluk Türkiye için stratejik öneme sahip tarımsal sektörlerden biri.  Ülkemiz sadece dünyanın önde gelen pamuk üreticilerinden değil, aynı zamanda pamuğu ham madde olarak kullanan - ve petrol fiyatlarının artması nedeniyle suni elyaftan tekrar bu ürüne dönen - tekstil sektöründe de önemli bir ihracatçı.  Kısacası pamukçuluk dolaylı/dolaysız yüz binlerce ailenin geçim kaynağı.  Bu nedenle Tarımsal Yeniden Yapılanma Uygulama Projesi kapsamında doğrudan gelir desteğine (DGD) geçilmesine karşın pamuk üretimi prim sistemiyle teşvik ediliyor.  Nisan 2006’da kabul edilen 5488 sayılı Tarım Kanunu da teşviklerin fark ödemesi düzenlemesiyle sürdürülmesini hükme bağlıyor.  Ancak pamukçular verilen primlerin ve diğer tarımsal desteklerin seviyesinden memnun değil, pamuğa olan ilginin canlanmasına karşılık birçok üreticinin maliyetleri karşılayamadığı ve üzüm gibi başka ürünlere kaydığı ifade ediliyor.

Eylül 2006’da Avrupa Birliği’nin (AB) yargı organı olan Avrupa Adalet Divanı tarafından verilen bir karar bu bağlamda büyük önem taşıyor.  Zira Adalet Divanı pamukçuluğun nasıl desteklenmesi gerektiğini ortaya koyan bir içtihat oluşturmuş durumda.  Bu kararı incelemeden önce AB’nin pamukçuluk düzenlemelerini kısaca gözden geçirmek gerekiyor.

Avrupa Birliği’nde Pamuk Düzenlemeleri

AB’nin kurulduğu yıllarda pamuk üreticisi bir üyesi bulunmuyordu.  Bu durum 1981’de Yunanistan’ın üyeliğiyle değişti.  Yunanistan’ın Katılım Antlaşması’nın Dört Nolu Protokolü pamuğun tarımsal üreticiler için adil bir gelirin temin edilmesi ve verimliliğin arttırılmasını hedefleyen Ortak Tarım Politikası kapsamına alınmasını sağlıyordu.  1986’da İspanya ve Portekiz üye olduğunda ilgili düzenlemeler bu ülkeleri de kapsayacak hale getirildi.

Söz konusu düzenlemeler kütlü pamuğun tonuna 1995/96 sezonundan itibaren 1.063 € seviyesinde dondurulan bir rehber fiyat ile dünya fiyatları arasındaki fark kadar üretim yardımı verilmesini öngörmekteydi.  Yani 5488 sayılı Tarım Kanunu’nda yer alan fark ödemesi düzenlemesine benziyordu.  Ancak yardım tutarı üretici ülkeler için saptanan ulusal garantilenmiş miktarlara tabiydi ve doğrudan üreticilere değil, asgari bir fiyat üzerinden alım yapan çırçırcılara verilmekteydi.

Ortak Tarım Politikası 2003 yılında yarattığı bütçe sıkıntıları, çevreye verdiği zarar ve uluslararası ticaret müzakerelerini olumsuz etkilemesi gibi nedenlerden dolayı kapsamlı bir reforma tabi tutulmuştur.  Bu reformun ana unsuru desteklemenin üretimden bağlantısız hale getirilmesidir.  Buna göre Avrupalı çiftçilere bundan böyle tarihsel referans dönemleri üzerinden hesaplanan sabit bir ödeme yapılacak, buna karşılık çapraz uyum ilkesi altında iyi tarım uygulamaları ve ilgili standartlara göre üretim yapmaları gerekecektir.  Yani AB bir çeşit DGD uygulamasını benimsemiştir.

2004’te pamuk ve diğer Akdeniz ürünleri de reform kapsamına alınmıştır.  2000 ila 2002 yılları referans dönemi olarak alınarak pamukçuluk destekleme bütçesi yaklaşık 700 milyon € olarak saptanmıştır.  Ancak pamukçulukta ciddi bir gerileme yaşanabileceği endişesiyle bu bütçenin tamamı değil, % 65’i bağlantısız ödemelere ayrılmış, geri kalanının hektar başına spesifik yardım olarak dağıtılmasına karar verilmiştir.  Yardım verilecek azami elverişli arazi 455.360 hektar olarak belirlenmiştir.  Elverişli hektarlar ise pamuk ekilen ve ürünün normal zirai koşullar altında en azından koza açılım devresine kadar muhafaza edildiği araziler olarak tanımlanmıştır.

İspanya’nın İtirazı ve Mahkemenin Kararı

İspanya AB Bakanlar Konseyi’nde yapılan görüşmelerde yeni pamuk destekleme sistemine ret oyu vermiş, yeni düzenlemeler buna rağmen kabul edilince de Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nda Konsey aleyhinde dava açmıştır.  İspanyollar pamuk için verilecek spesifik yardımların seviyesinin ve elverişli hektarların sadece ürünün koza açılım devresine kadar muhafaza edilmesine bağlı olarak tespit edilmesinin pamukçuluğun yoğun olarak yapıldığı bölgelerde sektörün ayakta kalmasına ve pamuk yerine başka ürünler ekilmesinin önünün alınmasına yeterli olmadığını iddia etmiştir.  Buna göre hukukta orantısallık etkisi çiğnenmektedir.

Adalet Divanı C-310/04 sayılı bu davada kabul edilen düzenlemelerin pamukçuluk sektöründe Ortak Tarım Politikası’nın hedeflerine ulaşılması için münasip olup olmadığını incelemiş, yani yerindeliğe bakmıştır.  Buna göre yetkili makamların aldıkları kararın düzenlenen konuyla ilgili tüm etken ve koşulları dikkate aldığını gösterebilmesi gerekmektedir.

Ancak Adalet Divanı spesifik yardımın tutarı belirlenirken sabit işgücü maliyetlerinin dikkate alınmadığını saptamıştır.  Bu maliyetlerin hesaba katılmadığı durumda pamukçular için adil bir gelirin temin edilmesi ve dolayısıyla pamuğun yerini başka ürünlerin almamasının garanti altına alınamadığı belirlenmiştir.  Konsey mahkemenin önünde bunun aksini kanıtlayamamıştır.  Ayrıca reformun çırçırcıların ekonomik durumuna potansiyel etkisinin incelenmediği, oysa pamuk üretiminin yakın çevrede çırçırcı olmaması durumunda ekonomik olmadığı, dolayısıyla böyle bir değerlendirme yapılmaksızın pamukçuluk için gerekli destekleme seviyesinin saptanamayacağı da ortaya konulmuştur.

Sonuç olarak Adalet Divanı Eylül 2006’da orantısallık ilkesinin ihlal edildiğine karar vermiş ve yeni pamuk destekleme sistemini feshetmiştir.  Ancak bir hukuksal boşluk oluşmasına müsaade vermemek amacıyla fesih kararını yeni bir düzenleme kabul edilene kadar askıya almıştır.

AB’de alınan bu karar Türkiye’yi bağlamıyor tabi ki.  Ancak hem pamukçuluğa verilecek desteklerin ne kadar titizlikle saptanması gerektiğini hem de yetkili makamların aldıkları kararların ortaya koydukları hedeflere uygunluğunu kanıtlamak zorunda olduğunu göstermesi açısından önemli bir emsal oluşturuyor.  Bu nedenle pamukçuluk sektörümüz ve kamu kurumları tarafından dikkatle incelenmeyi hak ediyor.

Evren GÜLDOĞAN