İthalatta Haksız Rekabet Yaratan Sübvansiyonlar

2008 yılında Optik ve Optometri 4'te yayımlanan bir yazım

Serbest Ticaret ve Koruyucu Önlemler

Serbest ticaretin, yani ister ihracat isterse de ithalat şeklini alsın sınırötesi mal ve hizmet akımlarının hükümetlerin çıkardıkları engeller yüzünden sekteye uğramadan gerçekleştirilmesinin ekonomik açıdan fayda sağladığı, bir ülkenin üretim kaynaklarının en verimli şekilde kullanılmasına vesile olarak toplumsal refahı arttırdığı, büyümeyi teşvik ettiği bilinen bir gerçek.  Ancak her ekonomik faaliyetten olduğu gibi serbest ticaretten de beklenen faydanın elde edilmesi sağlıklı bir düzenleyici çerçevenin varlığına bağlı.

Söz konusu düzenlemelerin ele alması gereken konulardan biri serbest ticaretin, bilhassa ithalatın kısa dönemde sağlayacağı faydanın aynı anda veya uzun vadede daha büyük bir maliyet getirmesinin engellenmesi.  Nitekim merkezinde Dünya Ticaret Örgütü’nün (DTÖ) yer aldığı ve ülkemizin de mensubu bulunduğu çoktaraflı ticaret sistemi, serbest ticareti bir ilke olarak benimsemekle beraber bir dizi koruyucu önleme de yer veriyor.  Genelde ticari savunma araçları olarak anılan bu önlemler ithalatın belirli koşullara bağlı olarak ve geçici bir süreliğine kısıtlanmasını mümkün kılıyor.

Son yıllarda başta Çin olmak üzere Uzak Doğu ülkelerinden gelen mallar nedeniyle sıkıntı yaşayan gözlük sanayimizin kendisini savunmak amacıyla başvurduğu yöntemler arasında ticari savunma araçları önemli bir yer tutuyor.  Yerli üreticilerimizin bu konudaki tercihi ise gözetim ve korunma önlemleri olagelmiş bugüne kadar.  Optik ve Optometri’nin geçen sayılarında ayrıntısıyla incelediğimiz gibi Dış Ticaret Müsteşarlığı’na (DTM) gözlük camlarına ilişkin olarak yapılan korunma başvurularının başarısızlıkla sonuçlanmasına karşın gözlük çerçeveleri konusunda hakkında talepte bulunulan önlemler alınmış durumda.

İthalatta Haksız Rekabetin Diğer Yüzü

Korunma önlemlerinin amacı malum:  İthalatta öngörülemeyen ani artışlar nedeniyle sıkıntıya düşen yerli üreticilere rekabetçi ortama ayak uydurmaları için bir fırsat tanımak.  Bu nedenle önlem süresinin bir yılı aştığı durumlarda yerli sanayinin rekabete intibakını temin etmek amacıyla adım adım liberalizasyona gidiliyor.  Ayrıca önlem süreleri genelde üç yılın üzerine çıkmıyor.  Doğal olarak korunma önlemlerinin tekrarlanma şansı da pek yok, en azından kısa bir süre içerisinde.

Hal böyleyken sektörün geleceğe yönelik stratejilerini belirlerken diğer ticari savunma önlemlerini dikkate alması gerekiyor.  Bu durumda başvurulması gereken adres ithalatta haksız rekabetinin önlenmesi.  DTÖ kuralları bu amaca yönelik iki önlem içeriyor:  Anti-damping ve anti-sübvansiyon.

DTÖ Kuruluş Anlaşmasının eki olan Tarifeler ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) 1994 Madde VI ve bunun Uygulanmasına İlişkin Anlaşma aracılığıyla düzenlenen anti-dampinge ilişkin tanım ve kurallar ile Türkiye’deki uygulamayı geçen sayımızda ele almıştık.  Sıra geldi ithalatta haksız rekabetin diğer yüzü olan sübvansiyonlara ve bunlara karşı ne yapılabileceğine bakmaya.

Sübvansiyon Ne Demek?

Önlemlere geçmeden önce sübvansiyon kavramını açıklamak yerinde olacak.  Dilimizde ikisi de yetersiz kalan teşvik ve yardım sözcükleriyle karşılanan sübvansiyon en basit tanımıyla negatif vergi anlamına geliyor.  Yani devletin mal mülk sahipleri ile ticari işlemlerden gelir elde etmesi yerine bunlara destek vermesi.  Ancak bu tanımlama hem döngüsel nitelikli hem de sübvansiyonların geniş kapsamı karşısında yeteri kadar aydınlatmıyor bizi.  Sübvansiyonlar hibeler, krediler ve garantiler gibi muhtelif şekillerde verilebiliyor, üretim, pazarlama ve tüketim gibi farklı ekonomik faaliyetlere yönelik olabiliyor, birçok politika amacına hizmet edip farklı refah etkileri doğurabiliyor.  Üreticiye verilen yatırım teşviği de bu kapsamda yoksullara yönelik kömür yardımı da.

Üstelik devletlerin vatandaşlarına veya yabancılara sağladıkları hizmet ve imkanlardan hangilerinin sübvansiyon sayılması gerektiğine karar vermek her zaman kolay olmuyor.  Örneğin öğrencilerin devlet üniversitelerinde eğitim masraflarını karşılamayan cüz’i bir harç yatırarak yükseköğrenimlerini görmesinin hizmet sübvansiyonu olarak mı eğitim hakkı kapsamında mı değerlendirilmesi gerektiği tartışma yaratacak bir konu.

İşte bu nedenle DTÖ Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması işe sübvansiyon kavramını tanımlayarak başlıyor.  Anlaşma’ya göre sübvansiyonun üç unsuru var.  Mali katkı niteliğinde olması, bir hükümet veya kamu makamı tarafından verilmesi ve alana fayda sağlaması.

Hibe ve öz kaynak katkısı gibi dolaysız mali transferler ile potansiyel mali transfer veya yükümlülükler, örneğin garantiler;  vergi muafiyetlerinde olduğu gibi devlet gelirlerinden feragat edilmesi veya bunların toplanmaması;  devletin genel altyapı haricinde mal veya hizmet tedarik etmesi ya da başkaları adına mal satın alması veya bu amaçlardan herhangi biri için bir finansman mekanizmasına kaynak sağlaması ya da özel bir kurumu görevlendirmesi mali katkı olarak kabul ediliyor.  Kamuya mali açıdan yük oluşturmayan önlemler ise bu çerçevede yer almıyor.

DTÖ’ye üye ülkelerin sadece merkezi hükümetleri değil, topraklarında mukim bulunan herhangi bir kamu makamı tarafından sağlanan mali katkılar da sübvansiyon sayılıyor.  Bu bağlamda kamu makamları, bağımsız veya özerk kuruluşları olduğu gibi bölgesel hükümetler ve yerel yönetimleri de kapsıyor.

Mali katkının alana fayda sağlayıp sağlamadığını tespit etmek hibeler ve benzeri karşılıksız teşvikler durumunda zor değil.  Ancak krediler veya öz kaynak katkıları gibi mali katkılar söz konusu olduğunda değerlendirme karmaşık bir hale geliyor.  DTÖ Tahkim Organı aldığı bir kararda faydanın varlığı ve büyüklüğünün piyasa koşulları ile karşılaştırma yapılarak saptanması gerektiğini belirterek konuya ışık tutmuş.

Bir sübvansiyonun DTÖ Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması kapsamına girmesi için bu üç unsuru karşılamanın yanı sıra özgül (spesifik) olması gerekiyor.  Aksi taktirde, yani sübvansiyonun bir ülkenin ekonomik hayatın genelini kapsaması durumunda üretim kaynaklarının dağılımını etkilemeyeceğini varsayılıyor.  Dolayısıyla bir şirkete yatırım teşviği verilmesiyle kurumlar vergisinin oranının düşürülmesi bir sayılmıyor.  Özgüllük bir teşebbüse veya teşebbüslere, bir sektöre veya sektörlere veya ülkenin belirli bir bölgesine ilişkin olabiliyor.

Hangi Sübvansiyonlar Yasaklı?

DTÖ’nün damping ve sübvansiyonlara ilişkin düzenlemeleri arasındaki en büyük fark dampingin şirketler tarafından yapılması, sübvansiyonların ise devletler tarafından verilmesinden kaynaklanıyor.  Hükümetlerarası bir örgüt olan DTÖ şirketlerin ticari kararlarına müdahil olmaya yetkili değil.  Dolayısıyla kısa adıyla Anti-Damping Anlaşması dampingi yasaklamıyor, üye ülkelerin dampinge karşı hangi durumda ve ne şekilde önlem alabileceğini hükme bağlıyor.  Üye ülkeler arasında bu süreçte ortaya çıkan anlaşmazlıklar ise DTÖ dahilinde İhtilafların Halli Mekanizması aracılığıyla çözüme kavuşturuluyor.

Sübvansiyonlar söz konusu olduğunda durum farklı.  DTÖ kuralları hem sübvansiyonlara ilişkin bağlayıcı hükümler veya dünya ticaret hukuku jargonuyla çoktaraflı disiplinler içeriyor hem de bunların ihlali durumunda diğer ülkelerin ne şekilde önlem alabileceğini ortaya koyuyor.

Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması sübvansiyonları bu çerçevede yasak ve önlem alınabilir şeklinde iki sınıfa ayırıyor (Anlaşma’nın resmi Türkçe çevirisinde “önlem alınabilir” yerine sehven “dava edilebilir” ifadesi kullanılmış.  Ancak DTM çevirideki bu hatayı ulusal mevzuatın hazırlanmasında tekrarlamamış.).  İhracat performansına bağlı olan sübvansiyonlar ile üretimde ithal mal yerine yerli girdilerin kullanılmasını teşvik edenler yasaklı olanlar.  Anlaşma’nın eklerinden birincisi ihracat sübvansiyonlarına ilişkin örnek vermek amaçlı, kambiyo işlemlerinden nakliyat masraflarına kadar ilk anda akla gelmeyen birçok konuyu kapsayan bir listeden oluşuyor.  Yasak sübvansiyonlar özgül kabul ediliyor.

Hangileri Hakkında Önlem Alınabilir?

Yasak olmayan sübvansiyonlara hakkında da önlem alınması mümkün.  Yeter ki diğer üye ülkeler üzerinde olumsuz etkileri bulunsun.  DTÖ kurallarına göre olumsuz etki üç durumda ortaya çıkıyor.  Birincisi diğer üye ülkelerin kendi toprakları üzerinde yerli üreticilerinin zarar görmesi durumunda.  İkincisi GATT 1994 kapsamında, bilhassa tanınan imtiyazlar, yani bağlı tarife indirimleri aracılığıyla elde edilen menfaatlerin hükümsüz bırakılması veya sakatlanması halinde.  Üçüncüsü ise diğer üye ülkelerin çıkarları açısından ciddi sakıncaların oluşmasıyla.

Sakınca yabancı hukuk metinlerinde sık sık karşılaşılan bir terim olmakla beraber üzerinde mutabakata varılmış bir tanımı bulunmuyor.  Neyse ki DTÖ kuralları bu kavramı muğlakta bırakmayarak ciddi sakıncanın hangi durumlarda mutlaka var addedileceğini, hangilerinde ise bu şekilde bir değerlendirme yapılabileceğini ayrıntılı şekilde düzenlemiş.

Buna göre bir ürüne toplamda değerinin % 5’inden fazla bir oranda sübvansiyon verilmesi, sübvansiyonların bir teşebbüsün veya üretim dalının uğradığı işletme zararlarını karşılıyor olması ya da (borç ödemeleri için kaynak sağlanması durumu dahil) borçların doğrudan affedilmesi halinde ciddi sakıncanın varolduğu mutlaka addediliyor.  Ancak ferdi teşebbüslerin işletme zararlarının uzun vadeli çözümler geliştirilmesine imkan sağlanması veya ağır sosyal sorunlardan kaçınılması amacıyla bir kereye mahsus olarak karşılanması bu kapsama girmiyor.  Ayrıca sübvansiyonu veren üye ülkelerin bu mali yardımların ciddi sakınca yaratmadığını kanıtlama hakkı bulunuyor.  Daha doğrusu bulunuyordu.  Zira Anlaşma’nın ciddi sakıncanın mutlaka var addedileceğini durumlara ilişkin hükümleri beş yıllık geçici bir süre için uygulamaya konulmuştu.  31 Aralık 1999 tarihinde dolan bu süre DTÖ üyelerinin konuyla ilgili bir mutabakata varamaması nedeniyle yenilenmedi.

Ciddi sakıncanın varolabileceği durumlar ise sübvansiyonun benzer ürünlerin diğer üye ülkelerden sübvansiyonu uygulayan ülkeye ithalatını veya üçüncü ülkelere ihracatını engellemesi veya zorlaştırması, sübvansiyonlu ürünün aynı pazardaki benzer ürünlerde ciddi bir fiyat kırması, baskısı, depresyonu ya da satış kaybı yaratması veya sübvansiyonun uygulayan ülkenin dünya pazar payının önceki üç yıllık dönemdeki ortalama payı ile karşılaştırıldığında ciddi ve istikrarlı şekilde artmasına neden olması şeklinde sıralanıyor.

İhracatın engellenmesi veya zorlaştırılması sübvanse edilmeyen ürünlerin göreceli pazar payında olumsuz yönde gelişmeler görülmesi anlamına geliyor.  Bunun normal koşullar altında en azından bir yıllık temsili bir süre dahilinde yaşanması gerekiyor.  Pazar payında göreceli değişmelerden kasıt sadece pazar kaybı değil, sübvanse edilen ürünün normal koşullarda kaybetmesi gereken pazar payının sabit kalması veya olması gerekenden daha yavaş düşmesi de bu kapsamda değerlendiriliyor.  Öte yandan pazar payında göreceli değişmelerin ilgili dönem boyunca varolan dış ticaret önlemleri veya düzenlemeleri ile mücbir sebeplerden kaynaklanması ihracatın engellenmesi veya zorlaştırılması sayılmıyor.

Kuralların Önemi Artıyor

Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması ilk imzalandığında önlem alınamaz şeklinde üçüncü bir sınıfa da yer vermekteydi.  Özgül olmayan ve özgül olmakla beraber araştırma-geliştirme çalışmalarını, geri kalmış bölgeleri veya mevcut tesislerin yeni çevre kanun ve düzenlemelerine uyumunu teşvik eden sübvansiyonlar bu kapsama giriyordu.  Fakat Anlaşma’nın önlem alınamaz sübvansiyonlara ilişkin hükümleri de beş yıllığına uygulamaya konulmuştu ve yenilenmedi.

Tarımsal destekler ise DTÖ’nün bir diğer düzenlemesi olan Tarım Anlaşması kapsamına girdiğinden dolayı özel kurallara tabiydi ve bu Anlaşma’nın “barış maddesi” olarak anılan hükmü doğrultusunda Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması’nın öngördüğü tedbirlerden muaf tutulabiliyordu.  Ancak barış maddesinin uygulaması da 1 Ocak 2003 itibari ile sona ermiş durumda.

Kısacası az gelişmiş ülkelere ilişkin bazı istisnaları saymazsak DTÖ’nün sübvansiyonlara ilişkin kurallarının uygulanma alanı oldukça genişlemiş durumda.  Doha Kalkınma Gündemi olarak adlandırılan, hali hazırda sürdürülmekte olan çoktaraflı ticaret müzakereleri sonucunda bu kuralların iyice güçlendirilmesi bekleniyor.

Dolayısıyla yerli üreticilerimizin Sübvansiyonlar ve Telafi Edici Önlemler Anlaşması konusunda farkındalığının artması elzem.  Bu amaçla okumuş olduğunuz yazıda hangi sübvansiyonların yasak ve önlem alınabilir olduğunu, yani ithalatta haksız rekabet yarattığını inceledik.  Önümüzdeki sayıda ise bu sübvansiyonlara karşı ne yapılabileceğini ve konunun ülkemiz ve gözlük sanayimiz açısından önemini ele alacağız.

Evren GÜLDOĞAN