Bir AB’ye Uy(ama)ma Hikayesi: Tarımsal Üretici Birlikleri Kanunu

2006 yılında Kriter 1 (3)'te yayımlanan bir yazım

Türkiye 3 Ekim 2005’ten beri Avrupa Birliği ile müzakere masasında.  Müzakere sürecinin önemli aşamaları basından büyük bir ilgi görüyor.  Ancak müzakerelerden daha önce, 2001 yılında ilk Ulusal Program’ın kabul edilmesiyle başlayan Topluluk müktesebatının üstlenilmesi süreci için aynı şeyi söylemek mümkün değil.  Oysa müzakereler de esasen müktesebata uyum konusunda Türkiye’ye tanınacak özel koşullarla ilgili.  Üstelik müzakerelerin yavaş ilerlemesine ve yakında bir “tren kazasına” uğrayacağının açıkça görülmesine rağmen uyum çalışmaları yoğun şekilde devam ediyor.  Başmüzakereci Ali Babacan tarafından Haziran ayında açıklanan programa göre taraması biten müzakere fasıllarında 2007 sonuna kadar 54 kanun ve 254 ikincil düzenleme çıkartılması öngörülüyor.

Dolayısıyla AB’ye uyum sürecinin sağlıklı yürümesi için dikkatlerin sadece taraflar arasındaki siyasi ilişkilere değil, hazırlanan hukuki düzenlemelere de çevrilmesi elzem.  Aksi takdirde uyum sürecinde tuzaklara düşmek mümkün.  AB’ye uyum için çıkartıldığı söylenen düzenlemelerin gerçekte farklı amaçlara hizmet etmesi bu tuzakların başında geliyor.  Hazırlık çalışmalarına bizzat katıldığım 5200 sayılı Tarımsal Üretici Birlikleri Kanunu bu açıdan yakından incelenmesi gereken önemli bir örnek olay teşkil ediyor.

AB Bahane, Bizim Kanun Şahane

Üretici birliklerine ilişkin bir kanun hazırlanması düşüncesi Türkiye’de AB’ye uyum çalışmalarının başlamasından çok önceye dayanmaktadır.  Sırasıyla Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, I. Tarım Şurası sonuç bildirgesi, 1998 ve 1999 yılı Yatırım Programları ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda böyle bir kanun çıkartılması gerektiği belirtilmektedir.  Ancak sıralanan belgelerin hiçbirinde Türk tarımının örgütlenme sorununu çözeceği iddia edilen bu kanunun içeriğine ilişkin ayrıntılı bilgi bulunmamaktadır.

Türkiye ile Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü (FAO) arasında 1999 yılında imzalanan “Tarımsal Üretici Birliklerinin Geliştirilmesine Yardım Projesi” aracılığıyla bir kanun tasarısı hazırlanmış, bu tasarı 2000 yılında Başbakanlık’a sevkedilmiş, ancak bir ilerleme sağlanamamıştır.  Bu durumda Tarım ve Köyişleri Bakanlığı haricindeki kamu kurumlarının tasarıya soğuk bakmasının büyük rolü olmuştur.

Bu esnada gerçekleşen 1999 Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin AB’ye adaylık statüsü tanınmış, dolayısıyla ülkemiz Kopenhag Kriterleri’ne uyum gösterme, bu çerçevede Topluluk müktesebatını üstlenme yükümlülüğü altına girmiştir.  Topluluk müktesebatının yaklaşık yarısını oluşturan Ortak Tarım Politikası kapsamında belirli ürün veya ürün gruplarında üreticilerin örgütlenmesine ilişkin hükümler bulunmaktadır.

Dolayısıyla 2001 yılında hazırlanan ilk Ulusal Programımız tarımsal düzenlemelere geniş yer ayırmakta, bu arada “Üretici Birlikleri Kanunu” tasarısı dağınık bir şekilde ele alınmaktadır.  Metinde bir yandan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda belirtilen hususlar (bazen aynı sözcüklerle) tekrarlanmakta öte yandan oluşturulması tasarlanan üretici birliklerinin AB’ye uyum sağlayacağı söylenmektedir.  Görülen odur ki zaten daha önceden çıkartılması planlanan, ancak mümkün olmayan bir kanunun gerekçesi AB’ye uyum sürecine dayandırılmıştır.

Bu yaklaşım “yerinde” olmuş, diğer kurumların tasarıya ilişkin konumlarında bir değişiklik olmamasına rağmen metin Meclis’e “inmiştir”.  Ancak görüşü sorulan Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nin henüz AB’ye uyumlu bir kanun çıkartılması için gerekli hazırlıkların yapılmamış olduğunu belirtmesi üzerine tasarı Bakanlık’a iade edilmiştir.  Bu esnada 58. (ve daha sonra 59.) Hükümet’in Acil Eylem Planı’nda ve 2003’te revize edilen Ulusal Program’da Tarımsal Üretici Birlikleri Kanunu yine yer almış, dolayısıyla mevcut Hükümetimiz bir taahhüt altına girmiştir.

Bakanlık tasarıya AB’ye uyumlu bir görüntü vermek amacıyla kendi AB uzmanlarının üzerinde çalıştığı yaş meyve ve sebze sektörüne ilişkin Topluluk tüzüklerinin bazı maddelerini Türkçe’ye çevirerek tasarıya eklemiştir.  Avrupa Birliği Genel Sekreterliği ise Avrupa Komisyonu’nun aday ülkelere teknik yardım vermek amacıyla oluşturduğu TAIEX (Teknik Yardım ve Bilgi Değişimi Bürosu) biriminden bu konuda bir yardım alınmasını sağlamıştır.  Yardım Temmuz 2003’te düzenlenen bir dizi seminer şeklinde olmuş, Avrupalı uzmanlar kanun tasarısını sadece tek bir sektörü temel alması ve sık sık değişen Topluluk tüzüklerine uyum için kanun seviyesinde bir düzenlemenin pratik olmaması başta olmak üzere birçok açıdan eleştirmiştir.  Diğer kamu kurumları ile sivil toplum temsilcileri de kanuna muhalefet etmiştir.

O dönemde AB Uzmanı olarak görevli olduğum bir üretici örgütü adına katıldığım bu toplantıda ben de Topluluk hukukunun Üye Devletler’in tüzel kişiliklere ilişkin ulusal mevzuatlarına etkisi bulunmadığını, dolayısıyla üretici örgütlenmesi alanında AB’ye uyum amacıyla yeni bir örgüt türü oluşturulması yerine Türkiye’de kurulu bulunan 13.000’den fazla tarımsal kooperatif ve birlikten uygun olanlarının Topluluk tüzükleri altında tescil edilmesinin yeterli olacağını dile getirmiştim.  Görüşümün lobisini yapmak üzere Ankara koridorlarında haftalarca dolaştıktan sonraysa söylediklerimin teknik açıdan sağlam, ama naif olduğunu farkettim.

Bizzat Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nda yönetici pozisyonundaki görevliler bile kanun tasarısının gerçek amacının Türkiye’deki tüm tarımsal örgütlerin statüleri değiştirilerek Bakanlık’ın çatısı altında toplanması olduğunu söylüyordu.  Ancak kapalı kapılar ardında İçişleri Bakanlığı köye hizmet götürme birliklerini, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı sulama birliklerini, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarım satış kooperatifleri bırakmıyor, hatta Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın farklı genel müdürlükleri Hayvan Islah Kanunu ve Su Ürünleri Kanunu altında kurulan birlikleri paylaşamıyor, Bakanlık yönetimi ise Hükümet nezdinde taahhüt altına girdiğinden geri adım atamıyordu.  Emekliliği yaklaşmış bir daire başkanının bana sempatiyle söylediği gibi düzenlenen toplantıların, kaleme alınan görüşlerin pek de bir önemi yoktu, canımı çok sıkmamalıydım.

Sivil topluma gelince görüştüğüm üretici örgütlerinin, özellikle kooperatiflerin tek derdi kendilerine “rakip” çıkmasını engellemekti.  Ziraat Mühendisleri Odası hariç diğer örgütler ise Topluluk müktesebatını ve Üye Devletler’deki uygulamaları incelemeden genel mahiyetli görüşler dile getiriyordu.  Kısacası yönetişim mekanizması hem arz hem de talep tarafındaki aksaklıklardan dolayı sağlıklı bir şekilde işlemiyordu.

Sonuç olarak Tarımsal Üretici Birlikleri Kanunu 29 Haziran 2004 tarihinde kabul edildi.  Dönemin Tarım ve Köyişleri Bakanı Meclis kürsüsünde “Bu Kanun tarım konusunda AB’ye uyum amacıyla yürürlüğe konulması öngörülen kanunların en önemlilerinden birisini teşkil etmektedir.” diye konuşmuştu.  Oysa gerçekte farklı bir amaçla hazırlanan kanun AB mevzuatına açıkça aykırı hükümler bile içeriyordu.  Örneğin AB’de zeytinyağı sektöründe bir üretici örgütünün tescil edilmesi için en az 700 üyesi olması gerekirken kanunda bu rakam sadece 16’ydı.

Nitekim Avrupa Komisyonu bu sonuçtan tatmin olmadı ve 2004 İlerleme Raporu’nda “üretici gruplarının kurulmasını teşvik etmek üzere tasarlanan (...) bu düzenleme, Komisyon’un tavsiyesi dikkate alınmadan hazırlanmış olup, belirtilen temel amacına nasıl ulaşacağını kestirmek güçtür” (s. 95) sözcüklerine yer verdi.

Ne Ders Almalı, Neler Yapmalı?

Ağustos sonu itibariye Türkiye’de 271 adet tarımsal üretici birliği kurulmuş durumda.  Bu birlikler Türk tarımının yapısal sorunlarına deva mı olacak yoksa zaten örgüt enflasyonu yaşayan ve profesyonel yönetimden yoksun bulunan sektörün sınırlı kaynaklarını daha büyük bir baskı altında mı bırakacak?  Bu sorunun yanıtı uzun vadede daha net bir şekilde ortaya çıkacak.

Kısa vadede ise bu örnek olaydan gerekli dersi çıkartmak gerekiyor:  Sağlıklı yasal düzenlemelerin yolu AB’de olduğu gibi bürokratik karar-alma süreçlerinin sivil toplumun katılımıyla geliştirilmesi olarak tanımlayabileceğimiz yönetişim mekanizmasının benimsenmesi ve uzmanların sağladığı teknik birikimin dikkate alınmasından geçiyor.

Ancak yönetişimin etkin olması için sadece kamu değil, sivil toplum tarafından da ciddiye alınması lazım.  Hazırlanan görüşlerin soyut genellemeler ve dar kurumsal menfaatlerin ötesine geçerek ülkenin ve ilgili sektörün geleceğini dikkate alan sistematik analizlere ve Topluluk mevzuatıyla karşılaştırmalara dayanması, önemli düzenlemeler için etki analizleri gibi gelişmiş yöntemlere başvurulması şart.  Son aşamada siyasi otoritenin karşısına etkileyici bir brifingle çıkmak da gerekebilir.  Aksi takdirde AB uyum sürecinde düşülecek idari ve teknik hataların ilgili sektörleri ciddi maliyetlerle karşı karşıya bırakması muhtemeldir.

Evren GÜLDOĞAN